Abortus is echt iets anders dan nationaal klimaatbeleid 

Het burgerberaad heeft duidelijk zijn waarde bewezen door doorbraken te realiseren in de politieke impasse rond abortus en het homohuwelijk in Ierland. Eva Rovers noemt in haar boek ook een aantal andere voorbeelden waar het burgerberaad succesvol is geweest zoals besluitvorming rond een gekozen burgemeester. Dit zijn allemaal onderwerpen waar een heldere knoop moet worden doorgehakt en vaak is dit een moreel-ethische knoop. De praktijk laat zien dat een zorgvuldig georganiseerd burgerberaad prima in staat is om dit soort knopen door te hakken waardoor men uit een politieke impasse kan komen. De leden van het burgerberaad raadplegen wel experts, maar blijven duidelijk het voortouw nemen bij het vormen van het advies. Bij het burgerberaad rond abortus besloten de leden van het burgerberaad bijvoorbeeld ook verhalen van vrouwen te horen die een abortus hadden meegemaakt.  

Eva Rovers benadrukt in haar boek de successen van het Ierse burgerberaad over abortus en stelt één op één vast dat daardoor ook een burgerberaad moet worden ingevoerd voor nationaal klimaatbeleid. Maar klimaatbeleid is andere koek. Het gaat hier niet om één heldere moreel-ethische knoop maar om een beleidsvraag waar een groot scala aan complexe systeemvraagstukken spelen. Bij systeemvraagstukken hangt alles met alles samen, zijn allerlei stakeholders verantwoordelijk voor een deel van de besluitvorming en uitvoering en zijn er allerlei onzekerheden. Deelnemers aan een burgerberaad over hoe het nationale klimaatbeleid eruit moet zien besluiten al snel om te varen op de voorstellen die experts doen, omdat ze zelf door de bomen het bos niet meer zien.

De opdrachtgever of de architect?

Bij het laatste punt past een belangrijke nuance. Zoals Harm de Jong van G1000 het zegt hangt het ervan af of de burgers uit het burgerberaad de rol van opdrachtgever aan een architect krijgen of de rol van de architect. In de rol van de opdrachtgever zeggen zij aan wat voor criteria hun nieuwe huis moet voldoen en de architect (lees beleidsmakers en experts) maken een ontwerp dat zo goed mogelijk aan deze criteria voldoet. Uiteraard checked de architect ook bij de opdrachtgever of aan de wensen voldaan is. Wanneer het burgerberaad de rol van opdrachtgever heeft, dan kan je het bij elk onderwerp succesvol toepassen, dus ook bij nationaal klimaatbeleid. Burgers kunnen prima zonder al te veel invloeden van buitenaf met elkaar in dialoog gaan over de vraag wat zij belangrijk vinden rond een complex beleidsthema. Maar het burgerberaad dat Eva Rovers voorstelt en waar Annamarie Kok kritiek op heeft stelt voor dat burgers de rol van architect op zich moeten nemen. In zo’n burgerberaad zien burgers al snel door de bomen het bos niet meer en deze blog richt zich vooral op dit type burgerberaad.

De afhankelijkheid van de experts 

Als we kijken naar twee nationale burgerberaden voor klimaatbeleid die goed zijn bestudeerd door wetenschappers, dan zien we dat dit ook burgerberaden zijn waar burgers de rol van architect hadden. De experts die een bijdrage leveren aan het burgerberaad (bijvoorbeeld door een presentatie te geven) hadden een enorme invloed hebben op de uitkomsten. In Frankrijk gingen experts ook zelf de adviezen schrijven en zich bemoeien met de deelnemers. Daarnaast gingen de organisatoren van het burgerberaad hun eigen mening geven. Eigenlijk mogen experts zich niet bemoeien met de adviezen van het burgerberaad. Toch kunnen we ons voorstellen dat zij behulpzaam willen zijn, wanneer ze zien dat burgers de complexe materie onvoldoende onder de knie hebben. 

Bij het Ierse burgerforum kwam het nauwelijks voor dat burgers echt zelf voorstellen deden. Onderzoekers uit ons team hebben met burgers van het Ierse burgerberaad gesproken die aangaven sterk op experts te leunen, omdat ze zelf het vraagstuk niet konden overzien. In Ierland bleek dat van mannelijke experts die veel voorstellen deden ook veel voorstellen worden overgenomen door de burgers, met name als andere experts deze voorstellen ook noemen. We hebben hier zelf ook onderzoek naar gedaan en zagen bijvoorbeeld dat sommige burgers nagenoeg alles overnamen van een mannelijke expert die veel autoriteit uitstraalde en goed kon spreken.  

Conclusie: bij burgerberaden over beleid met een scala aan complexe systeemvraagstukken zoals klimaatbeleid bestaat het risico dat de experts die je voor het burgerberaad neerzet bepalen wat de uitkomst is. En, wie (de selectie van) de experts beïnvloedt, heeft een sterke invloed op de aanbevelingen van het burgerberaad.

Een nationaal burgerberaad over klimaatbeleid kan de kloof tussen burgers en overheid vergroten 

Wat is hier het probleem? Na afloop van het burgerberaad zullen de experts, politici en lobbygroepen die blij zijn met de uitkomsten van het burgerberaad zeggen dat de uitkomsten integraal moeten worden overgenomen door de volksvertegenwoordiging omdat het burgerberaad namens het volk heeft gesproken. Politici die de resultaten niet overnemen worden geframed als ‘onbetrouwbaar’. Experts, politici en lobbyisten die niet blij zijn met de uitkomsten zeggen dat het burgerberaad vooral heel erg is beïnvloed door expert A en dat de uitkomst heel anders zou zijn geweest als niet expert A, maar expert B had mogen spreken. Het gevolg van dit moddergooien is dat het burgerberaad de kloof tussen burgers en overheid niet kleiner maakt, maar juist vergroot. Ank Michels (2021) geeft in haar essay een voorbeeld waarin er vanuit wetenschappers kritiek kwam op een Belgisch burgerberaad omdat de meeste experts die voor het burgerberaad spraken een nogal links profiel hadden waardoor conservatieve perspectieven minder aan bod kwamen. Hierdoor werd het volgens Michels voor tegenstanders van de uitkomsten wel erg makkelijk om het burgerberaad weg te zetten als ‘politiek gekleurd’. 

Een succesvol burgerberaad organiseren over klimaatbeleid is veel moeilijker dan het organiseren van een burgerberaad over onderwerpen als abortus en de gekozen burgemeester. Maar, na bestudering van de wetenschappelijke literatuur en toepassingen die we hebben gedaan in Sudwest-Fryslan en FoodValley kunnen we een aantal lessen trekken die het succes van een burgerberaad kunnen vergroten. 

Les 1: overweeg om experts een kleinere rol te geven, en aan het eind van het traject 

Vanwege de risico’s die hierboven zijn besproken, hebben we in Sudwest-Fryslan en Foodvalley besloten om de experts een kleinere rol te geven. Voorafgaande aan beide burgerberaden hebben we een Participatieve Waarde Evaluatie (PWE) gedaan waarin een grote en diverse groep burgers hun waarden, voorkeuren en zorgen rond klimaatbeleid kon uiten. Aan de PWE raadpleging deden in allebei de gevallen rond de 1500 burgers mee en het was duidelijk dat er al heel veel deskundigheid in de gemeente zelf aanwezig was. De uitkomsten verwerkten we in een rapport en het burgerberaad werd gevraagd om deze input te vertalen in beleid. Het burgerberaad kreeg nog wel de gelegenheid om met deskundigen te spreken, maar de leden richtten zich met name op het vertalen van de inzichten uit de PWE raadpleging (bijvoorbeeld over gemeenschappelijke waarden van de gemeente) in adviezen.  

Uit de evaluatie van het traject in Sudwest-Fryslan volgt dat de combinatie van de PWE raadpleging en het burgerberaad er volgens betrokkenen voor zorgt dat het vertrouwen in de geloofwaardigheid van de aanbevelingen groter is en de kans dat de uitkomsten worden aangevochten kleiner. Het feit dat er een PWE raadpleging is voorafgegaan aan het burgerberaad geeft de leden van het burgerberaad ook zelfvertrouwen. Er is onder leden van het beraad een sterke behoefte om voorkeuren uit de brede samenleving mee te wegen in hun oordelen. De leden van het burgerberaad willen voorkomen dat zij adviezen geven die niet stroken met voorkeuren van bewoners uit hun gemeente.  

Les 2: Betrek het algemene publiek niet via open inbreng, maar haal gestructureerd input op 

Eva Rovers geeft aan dat het belangrijk is om burgers die geen onderdeel uitmaken van het burgerberaad goed te betrekken om ervoor te zorgen dat de uitkomsten legitiem zijn. Het rapport van wijlen Alex Brenninkmeijer geeft aan dat dit zeer belangrijk is bij klimaatbeleid. Draagvlak en acceptatie van klimaatbeleid wordt nou eenmaal voor een groot deel bepaald door de mate waarin mensen zelf konden meedenken over het beleid. Sommige mensen vinden het prima als dit gaat via een vertegenwoordiger (de leden van een burgerberaad, een bewonersvertegenwoordiger of een volksvertegenwoordiger), maar voor anderen is het belangrijk om persoonlijk mee te kunnen denken. Rovers stelt in haar boek voor dat het algemene publiek een schriftelijke inbreng kan doen bij de leden van het burgerberaad, bijvoorbeeld in de vorm van een advies. Bij het burgerberaad rond abortus in Ierland werkte dit redelijk goed: 13.000 burgers gaven een inbreng en 300 van deze adviezen werden ook daadwerkelijk gelezen door het burgerberaad. Je kan zeggen dat 12.700 adviezen niet werden gelezen en dat dit een mager resultaat is. Het is echter veel beter dan de burgerberaden rond klimaat. 3400 Fransen en 1200 Ieren schreven een advies aan de klimaatburgerberaden. Maar leden van de burgerberaden lazen ze niet of nauwelijks en vonden ze niet zinvol. In Frankrijk was het algemene publiek sceptisch over de leden van het burgerberaad en de leden van het burgerberaad waren sceptisch over het algemene publiek. Zoals gesteld werkten we in Sudwest-Fryslan en Foodvalley met een PWE raadpleging. Hiermee haalden we op een gestructureerde manier input op bij het algemene publiek en de input was heel bruikbaar voor de leden van het burgerberaad. De leden van het burgerberaad waren blij dat ze met een stevige basis konden beginnen. Ook valt het op dat veel meer burgers via deze weg input geven. 1350 burgers gaven input in het traject van Sudwest-Fryslan (op een bevolking van 85.000 inwoners) tegen 1200 burgers bij het klimaatburgerberaad in Ierland (op een bevolking van 5.000.000 inwoners).    

Les 3: betrek een andere groep burgers bij het ontwerp van het traject om de legitimiteit te vergroten 

In Sudwest-Fryslan leerden we dat de legitimiteit van het burgerberaad kan worden versterkt als je burgers betrekt bij het ontwerp van het traject. Het liefst een andere groep burgers dan de leden van het burgerberaad om de onafhankelijkheid te vergroten. In het traject in Sudwest-Fryslan bepaalden de burgers in het voortraject met name de inhoud van de PWE. Door ook burgers in deze fase te betrekken loop je als organisator minder risico dat je de uitkomsten (onbewust) stuurt. Je moet je er als organisator dus wel voor openstellen dat je echt een faciliterende rol hebt in alle fasen van het participatietraject en dat burgers in alle fasen van het traject invloed hebben. 

Les 4: vraag het algemene publiek wat er met de resultaten van het burgerberaad moet gebeuren 

Natuurlijk is het uiteindelijk aan de volksvertegenwoordigers (de representatieve democratie) om te bepalen wat er met de resultaten van een burgerberaad moet worden gedaan. En natuurlijk is het goed als de volksvertegenwoordiging voorafgaande duidelijk maakt dat de aanbevelingen van het burgerberaad serieus worden besproken. Maar het is, naar onze ervaring, ook goed om het algemene publiek te betrekken bij de vraag wat er met de aanbevelingen van een burgerberaad moet gebeuren. Zoals hierboven besproken zal er na de adviezen van het burgerberaad een discussie ontstaan over wat er met de resultaten moet gebeuren. Deze discussie kan veel negatieve gevolgen hebben en er zelfs voor zorgen dat een burgerberaad meer kwaad doet dan goed. Hoe dit op te lossen? Het is belangrijk om expliciet aan een grote groep van de bevolking te vragen wat er met de uitkomsten van het participatieproces moet gebeuren. We vragen dit al drie jaar bij elk participatieproces waar we bij betrokken zijn en wat blijkt: tussen de 5% en 40% (afhankelijk van de casus) vindt dat de uitkomsten van het participatieproces doorslaggevend moeten zijn in de besluitvorming. Recent onderzoek van de Radboud Universiteit laat hetzelfde zien. De meerderheid van de participerende burgers vindt dat de uitkomsten van het participatietraject een bescheiden rol moeten spelen in de besluitvorming. Ze vinden het belangrijk dat ze hun stem kunnen laten horen over een specifiek onderwerp en dat de overheid hier haar voordeel mee kan doen, maar de adviezen hoeven niet per se doorslaggevend te zijn. Deze aanpak neemt de druk weg bij volksvertegenwoordigers, waardoor deze juist serieus gaan kijken naar de uitkomsten van het participatietraject in plaats van dat ze het als een bedreiging zien. Burgers waarderen het als beleidsmakers en politici een brief schrijven aan alle deelnemers aan het participatietraject (leden van het burgerberaad en deelnemers aan de PWE raadpleging) over wat ze hebben geleerd van het traject en wat ze anders gaan doen.  

Les 5: Wees niet naïef. Bereid leden van het burgerberaad goed voor op wat ze te wachten staat 

Als je het boek van Eva Rovers leest dan krijg je automatisch een warm gevoel bij een burgerberaad. Natuurlijk is er wel eens onderlinge discussie, maar uiteindelijk leren mensen van elkaar, ze luisteren naar elkaar, begrijpen elkaar en komen in harmonie tot slimme oplossingen. Wij raden aan om zeker dat warme gevoel vast te houden, maar tegelijkertijd is het belangrijk om niet de realiteit uit het oog te verliezen. Want actiegroepen zullen wel degelijk proberen om burgerberaden te beïnvloeden, zo stelt Frank Hendriks (2021) in zijn essay. Hij stelt dat politici beter getraind zijn om standvastig te zijn in hun omgang met lobby, dan leden van een burgerberaad die geen politieke ervaring hebben. Het is volgens hem de vraag of leden van een burgerberaad eventuele lobby- en beïnvloedingstechnieken kunnen herkennen van procesbegeleiders en experts die betrokken zijn bij het burgerberaad.

Bij het mini-burgerberaad van Amsterdam waren leden van Extinction Rebellion betrokken bij de organisatie en de bijeenkomsten van het burgerberaad. Ook voerde de actiegroep Windalarm actie voor de deur bij elke bijeenkomst. Voorzitter Alex Brenninkmeijer noemde dit spannende demonstraties voor de leden van het burgerberaad. Actiegroepen en lobbygroepen hebben op allerlei manieren geprobeerd druk uit te oefenen op de leden van het burgerberaad. Dit ging zelfs zover dat burgers werden lastiggevallen als ze bij de locatie van het burgerberaad naar binnen gingen en sommige leden van het burgerberaad kregen intimiderende what’s app berichten. Het belangrijke OECD rapport over burgerberaden geeft niet voor niets aan dat het belangrijk is om goed te doordenken hoe om te gaan met lobby, actiegroepen, privacy en zelfs grensoverschrijdend gedrag. Wij raden aan om al voorafgaande aan de start van een burgerberaad de volgende vragen met elkaar te bespreken:  

• Mogen leden van het burgerberaad anoniem zijn?  
• Mogen leden van actiegroepen onderdeel uitmaken van de organisatie van een burgerberaad? 
• Mogen leden van het burgerberaad tussen de bijeenkomsten contact hebben met lobbyisten?  
• Mogen er voor de locatie van het burgerberaad demonstaties plaatsvinden? En wordt de locatie bekend gemaakt? 
• Is het een goed idee om ervoor te zorgen dat leden van het burgerberaad – net als bij juryrechtspraak –  geen contact hebben met de buitenwereld?  

• Wie is er verantwoordelijk als leden van het burgerberaad psychische klachten krijgen door de druk van de media en actiegroepen?  
• Moeten leden van het burgerberaad een training krijgen over hoe om te gaan met actiegroepen en lobbyisten?  

Les 6: Zorg dat de opdracht die je meegeeft aan een burgerberaad aansluit bij de expertise van burgers 

Eva Rovers merkt terecht op dat je burgers niet via een burgerberaad moet betrekken bij technische vraagstukken. De gemiddelde burger heeft daar weinig behoefte aan en het risico dat de geraadpleegde experts het advies van het burgerberaad domineren is levensgroot. Verder is volgens Eva Rovers elk onderwerp geschikt voor een burgerberaad. Je moet er louter voor zorgen dat de vraagstelling niet te breed en niet te smal is. Wij denken dat het belangrijk is om een meer richtinggevend advies te geven bij burgerberaden over klimaatbeleid. Wij hebben de ervaring dat het goed werkt om de opdracht die je aan het burgerberaad meegeeft zoveel mogelijk aan te sluiten bij de expertise van burgers. Concreet werkt een burgerberaad beter als burgers een advies moeten geven over de waardenafweging die moet worden gemaakt rond een beleidsvraagstuk dan wanneer zij het gehele beleid moeten invullen en dus eigenlijk architect moeten spelen. In het laatste geval moeten ze weer leunen op expertkennis met alle bovengenoemde problemen van dien. Een burgerberaad kan zelf goed uit de voeten met een vraag als: ‘welke principes zijn belangrijk bij het maken van keuzes over het energiesysteem en welke principes zijn het meest en het minst belangrijk’ en zij kunnen minder goed uit de voeten met een vraag als: ‘hoe moet het energiesysteem er in de toekomst uit komen te zien’. Je zou kunnen zeggen, wat voor impact hebben dit soort door een burgerberaad vastgestelde principes? De principes kunnen beleidsmakers en de politiek veel houvast bieden. In Sudwest-Fryslan zijn deze principes gebruikt voor het toetsen van allerlei besluiten rond de energietransitie.  

Ons advies is in lijn met het standpunt van Frank Hendriks (2021). Abortuswetgeving is volgens hem een zeer geschikt thema want dit is een heikele morele kwestie, maar ook een relatief afgebakend en diepmenselijk dossier. Het klimaatvraagstuk, is volgens Hendrik daarentegen niet alleen technisch-inhoudelijk complex maar ook nog eens vergaand verknoopt met andere beleidsdossiers met ingewikkelde afwegingen van kosten en baten, acties en reacties. Hendriks geeft het volgende voorbeeld: ‘wat betekent het instellen of verhogen van een milieubelasting bijvoorbeeld voor het concurrentie-, werkgelegenheids- en verkeersbeleid, voor de belastingdruk en het begrotingstekort? Een burgerberaad rond klimaatbeleid is volgens Hendriks kwetsbaar voor de mission impossible bedenking. Het is volgens Hendriks (2021) belangrijk om bij het formuleren van de vraagstelling burgers in een passende en niet onmogelijke positie te brengen. Het is dus ook belangrijk om na te denken over de output van een burgerberaad. Ontwikkelen ze een longlist, shortlist of afrondend advies waarover een politiek orgaan vervolgens een besluit neemt, leveren ze een bijdrage aan publieke opinie- en gedachtenvorming in den brede of stellen ze een lijst van criteria op waar besluiten aan moeten voldoen? 

Conclusie

Onze conclusie is dat burgerberaden heel goed kunnen werken. Bij vraagstukken zoals klimaatbeleid is het wel extra belangrijk om elke stap goed te doordenken en lessen uit de wetenschappelijke literatuur en de praktijk mee te nemen. Wij denken graag mee om deze lessen toe te passen. En, zien wij nog een les over het hoofd? Laat het ons weten.