Burgerparticipatie: waarom eigenlijk? 

Het is voor beleidsmakers steeds belangrijker om burgers te betrekken bij beleidsvraagstukken. De samenleving bestaat in toenemende mate uit geïnteresseerde en zelfstandige burgers die zichzelf via allerlei kanalen informeren en uitspreken over wat er in hun omgeving speelt (Hajer, 2011). Deze burgers willen gehoord worden, met name als beleid hun leefomgeving raakt. Het negeren van deze betrokken burgers leidt tot weerstand. Zorgvuldige en goed doordachte burgerparticipatie kan daarentegen leiden tot draagvlak, acceptatie, legitimiteit en sterker vertrouwen in de overheid. Bovendien leidt participatie tot betere besluiten, want burgers kunnen kennis inbrengen die nieuw is voor experts. Als er geen inspraakmogelijkheden zijn kan deze kennis over het hoofd worden gezien.  

Het burgerforum (ook wel genoemd het burgerberaad)  

Een manier om inspraak van burgers te organiseren is door middel van een burgerforum (dat ook wel een burgerberaad wordt genoemd). Een burgerforum houdt in dat een kleine groep burgers (meestal tussen de 100 en 150) meerdere keren samenkomt om een beleidsvraagstuk te bespreken. Deelnemers krijgen informatie over de beleidskeuzes van experts en vormen een mening door middel van discussies met andere burgers. Na afloop schrijven de deelnemers gezamenlijk een beleidsadvies.  

Voordelen van een burgerforum  

• Deelnemers kunnen onderling delibereren over verschillende beleidsopties en standpunten. De dialoog kan ervoor zorgen dat deelnemers meer begrip krijgen voor andere opvattingen. Het draagt ook bij aan het vinden van overeenstemming tussen de burgers die in eerste instantie tegenover elkaar staan.  
• Mensen die meedoen aan een burgerberaad hebben veel motivatie en willen zich vaak dieper inlezen. Ze hebben veel tijd over voor het helpen met het maken van het besluit. 
• Een burgerberaad kan knopen doorhakken waardoor de politiek uit een impasse kan komen. 

PWE: laagdrempelige participatie voor het stille midden 

Participatieve Waarde Evaluatie (PWE) is een methode die gebruikt kan worden om te achterhalen hoe een grote en diverse groep burgers verschillende publieke waarden wegen. En, hoe zij vinden dat waarden concreet moeten worden vertaald in beleid. PWE werd eerder ingezet om burgers te betrekken bij het evalueren van klimaatmaatregelen: de ‘Klimaatraadpleging’, coronabeleid en luchtvaartbeleid. De essentie van een PWE is dat een keuzesituatie van een overheid zo goed mogelijk wordt nagebootst waardoor burgers het dilemma kunnen doorleven. Op een laagdrempelige manier zien burgers het vraagstuk en ze krijgen een overzicht van de gevolgen van de beleidsopties. Ook krijgen ze inzicht in de beperkingen die er zijn (bijv. beperkt budget of het terugdringen van een bepaalde hoeveelheid CO2). Vervolgens geven burgers een advies inclusief een onderbouwing. Dit levert een scherp beeld op van: 

• Welke beleidsopties breed worden geaccepteerd  
• Hoe voorkeuren verschillen tussen groepen burgers en hoe dit kan worden verklaard 
• Welke waarden verschillende groepen burgers delen 
• Hoe waarden volgens burgers moeten worden vertaald in beleid 
• Welke zorgen er achter weerstand tegen beleidsopties zitten 

Voordelen van een PWE-raadpleging  

• Het is een efficiënte en laagdrempeligere manier om burgerparticipatie te organiseren. Gemiddeld kost het invullen van een PWE zo’n 20 tot 30 minuten. De laagdrempeligheid van PWE maakt het een waardevolle participatiemethode om een grote en diverse groep burgers te betrekken bij een beleidsvraagstuk. Aan een PWE over Nederlands klimaatbeleid deden bijvoorbeeld meer dan 10.000 burgers mee. 75% – 85% van de deelnemers aan PWEs vindt dat de overheid de methode vaker moet inzetten om hen te betrekken bij beleidskeuzes. 
• PWE sluit goed aan bij de participatiebehoeften van het stille midden. Deze groep vindt opiniepeilingen en referenda te ongenuanceerd, omdat politieke keuzes worden platgeslagen tot een ‘JA/NEE keuze’. Tegelijkertijd vinden leden van het stille midden het vaak niet de moeite waard om mee te doen aan intensieve participatievormen als een bewonersavond of een burgerforum. Een PWE is een tussenvorm die burgers de kans geeft om beleidsopties in samenhang te beoordelen. En, burgers kunnen hun voorkeuren motiveren, nuanceren en eigen ideeën aandragen. 60% van de deelnemers in een PWE rond Schiphol gaf aan nog nooit hun mening te hebben gegeven aan de overheid of aan Schiphol.  
• Burgers ervaren de overheid soms als een black box die besluiten produceert. Steeds meer burgers willen weten welke afwegingen, opties en dilemma’s aan deze besluiten voorafgaan. Doordat burgers in de PWE als het ware in de schoenen van de besluitvormer staan, krijgen zij meer begrip van en voor (de complexiteit van) de keuzes die een bestuurder moet maken en de dilemma’s waar bestuurders voor staan. Aan de andere kant vergroten de uitkomsten van een PWE het begrip bij beleidsmakers voor waarden, zorgen en gevoelens van (on)rechtvaardigheid van burgers. Deze inzichten geven beleidsmakers de kans om hun plannen te verbeteren. 
• Een PWE levert concrete handelingsperspectieven op voor besluitvormers. De uitkomsten stellen besluitvormers in staat om met zelfvertrouwen keuzes te maken. 

Zes redenen om een PWE en een burgerforum te combineren 

De Participatieve Waarde Evaluatie en het burgerforum hebben allebei hun sterke punten. In de praktijk (in Sudwest-Fryslan, Gelderland en Foodvalley) worden beide instrumenten in samenhang toegepast omdat ze elkaar om zes redenen kunnen versterken.  

1) Leden van het burgerforum willen hun medeburgers goed vertegenwoordigen 

Onze ervaring is dat de meeste leden van een burgerforum de behoefte hebben om hun advies mede te baseren op voorkeuren van medeburgers​. Ze nemen hun taak serieus en willen graag dat hun advies goed aansluit bij de waarden en voorkeuren van de samenleving. In de burgerfora in Ierland en Frankrijk rond klimaatbeleid is ervoor gekozen om burgers de mogelijkheid te geven om een advies te schrijven voor het burgerforum. 3.400 Fransen en 1.200 Ieren schreven een advies aan deze klimaatburgerfora. Maar kan je van de leden van een burgerforum verwachten dat zij deze adviezen allemaal gaan lezen? Ze hebben het al druk met de experts die op bezoek komen en het overleg dat ze met elkaar hebben. Uit de praktijk blijkt dat deze adviezen niet of nauwelijks worden gelezen. Onafhankelijke observatoren van het Franse burgerforum noemden daarom het betrekken van het algemene publiek via het schrijven van brieven ‘zinloos’. Het is daarom belangrijk om gestructureerd informatie op te halen over waarden, voorkeuren en zorgen van burgers en de PWE is een uitermate geschikt instrument hiervoor. Een PWE haalt gestructureerd input op omdat deelnemers vanuit eenzelfde kader een advies geven waardoor de adviezen goed samen te vatten zijn voor het burgerforum. In Sudwest-Fryslan en Foodvalley haalden we met een PWE op een gestructureerde manier input op bij het algemene publiek en de input was heel bruikbaar voor de leden van het burgerforum. De leden van het burgerforum waren blij dat ze met een stevige basis konden beginnen.  

2) Burgers die niet ingeloot zijn in het burgerforum kunnen ook meedenken 

Uit een PWE die we recentelijk uitvoerden over het betrekken van burgers bij de besluitvorming rond Schiphol volgde dat 30% van de deelnemers zelf betrokken wil worden bij besluiten van de overheid die veel effect hebben op hun dagelijks leven. Niet alle Nederlanders vinden het prima als zij alleen betrokken worden via een vertegenwoordiger (de leden van een burgerforum, een bewonersvertegenwoordiger of een volksvertegenwoordiger). Veel Nederlanders willen graag persoonlijk mee te kunnen denken. Als je burgers niet op een zorgvuldige manier betrekt bij besluiten over windparken, verleggen van vluchtroutes, plaatsen van AZCs etc., dan zal een groep burgers dit als zeer onrechtvaardig ervaren omdat ze niet konden meedenken over oplossingen, alternatieven, afwegingen etc. Dit leidt tot gevoelens van machteloosheid en protest. Het vertrouwen in de overheid krijgt een klap. Een burgerforum voorziet beperkt in deze behoefte, omdat maar een beperkt aantal mensen kan meedoen aan een burgerforum. Maar als je een PWE combineert met een burgerforum los je dit op. Een PWE sluit duidelijk aan op de participatiebehoeften van burgers gezien het grote aantal deelnemers aan de PWEs rond klimaatbeleid en coronabeleid.  

3) Hoger percentage laagopgeleiden schrijft zich in voor het burgerforum bij combinatie met een PWE 

Een kritiekpunt op burgerfora is dat de groep deelnemers niet representatief is voor de samenleving. In G1000 trajecten in Amersfoort, Kruiskamp en Groningen was het aandeel deelnemers dat hoger opgeleid was respectievelijk 77%, 85% en 77% (Binnema & Michels, 2016). Een duidelijke oververtegenwoordiging aangezien slechts zo’n 30% van de Nederlanders hoger opgeleid is. Er werden bij het Amsterdamse mini-burgerberaad ook vraagtekens gezet bij de representativiteit van de deelnemers. Zo schreef journalist van Zoelen van het Parool: “Verder is het nog de vraag hoe representatief het burgerberaad was. De deelnemers waren weliswaar geselecteerd door loting onder alle Amsterdammers, maar lang niet iedereen ging op de uitnodiging in. Niet alle bevolkingsgroepen waren daardoor even goed vertegenwoordigd, erkent Brenninkmeijer. “De mix had diverser gekund.” Je kunt niet zeggen dat een foto van het burgerberaad één op één overeenkomt met een dwarsdoorsnede van de bevolking van Amsterdam.” Journalist van Bemmel van de Volkskrant maakte de volgende observaties: “De vraagt dringt zich op: hoe representatief is de groep die zulke grote beslissingen mag nemen? Bekijk de venstertjes tijdens een Zoomsessie met 107 deelnemers en je ziet slechts een enkele Amsterdammer met een kleurtje.”  

Waarom is het moeilijk om ervoor te zorgen dat de deelnemers aan een burgerforum een representatieve afspiegeling vormen van de samenleving? Een mogelijke verklaring is dat ontwerpers van een burgerforum vaak zelf hoogopgeleid zijn en kiezen voor een ontwerp dat goed aansluit bij hun eigen behoeften. Wanneer je bijvoorbeeld een burgerforum veel autonomie geeft om de vraag te bepalen of kiest voor een brede en abstracte vraagstelling zoals het ontwerpen van het hele klimaatbeleid van een gemeente of zelfs van een land, dan sluit dit aan bij de behoeften van hoogopgeleide burgers die goed abstract kunnen denken en om kunnen gaan met autonomie. Een tweede verklaring komt van Christine Bleijenberg van de Haagse Hogeschool. Een uitnodiging voor een burgerforum vergelijkt zij met een uitnodiging voor een feestje waar je niemand kent en waar je de gastheer (de overheid) niet kent en misschien zelfs slechte ervaringen mee hebt. Mensen met veel vertrouwen in de overheid en kennis over hoe de overheid werkt (vaak hoogopgeleiden) zullen eerder op een uitnodiging ingaan. De Belgische onderzoeker Jacquet (2017) laat zien dat een reden die burgers noemen om niet mee te doen aan een burgerforum is dat sommige mensen zich niet prettig voelen bij het idee om met vreemden te praten over thema’s waar je misschien sterk van mening over kunt verschillen. 

In Gelderland hebben we ervoor gekozen om eerst een PWE raadpleging te doen. Aan het eind van de raadpleging kunnen mensen zich inschrijven voor het burgerforum. We zien dat het aantal laagopgeleide inschrijvers hoog ligt. Hoe dit precies komt weten we niet. Een mogelijke verklaring is dat laagopgeleide burgers hun deelname aan de PWE positief beoordelen. Ze vinden het een fijne manier om hun voorkeuren door te geven. Een andere mogelijke reden kan zijn dat de uitnodiging voor het feestje al vertrouwder is geworden, want je komt burgers tegen die net als jij aan de raadpleging hebben deelgenomen. Een derde mogelijke reden kan zijn dat mensen al 20 minuten hebben meegedaan aan een raadpleging. Omdat men al tijd heeft geïnvesteerd is de neiging mogelijk groter om dan ook mee te doen aan de tweede stap in het participatietraject: het burgerforum. 

4) Politici hebben meer vertrouwen in een participatietraject waarin de bevolking in brede zin op een zorgvuldige manier mee kan doen. 

In de praktijk hebben politici verschillende twijfels bij de mate waarin zij de aanbevelingen van een burgerforum moeten vertrouwen. Bij veel burgerfora zijn hoogopgeleiden oververtegenwoordigd. Zijn de uitkomsten van zo’n traject dan wel representatief genoeg? Uit de literatuur volgt dat dat experts, organisatoren en lobbyisten een enorme invloed kunnen hebben op de aanbevelingen van een burgerforum. Hierdoor vragen politici zich af of er bij het burgerforum waar zij een advies van krijgen ook sprake is geweest van ongewenste beïnvloeding. Uit de literatuur volgt dat ook burgers twijfelen aan de legitimiteit van een burgerforum. Uit onderzoek van den Ridder et al. (2021) blijkt dat 20% van de Nederlanders voorstander is van een democratie waarbij zoveel mogelijk beslissingen worden genomen na advies van een burgerforum. 25% van de deelnemers vindt dat een burgerforum een goed oordeel kan vellen over politieke besluiten en 27% vindt dat de politiek adviezen van een burgerforum moet overnemen. Uit een eerder onderzoek volgt dat 5% – 10% van de Nederlanders loting als basis van een democratie ondersteunt (Jacobs, 2017).  

Uit een evaluatie van het participatietraject in Súdwest-Fryslân bleek dat politici de aanbevelingen meer vertrouwden omdat deze mede waren gebaseerd op een PWE raadpleging waar een groot aantal burgers aan had meegedaan. Jacobs (2021) geeft ook aan dat online tools niet alleen een laagdrempelige manier zijn om input te verkrijgen van de bredere samenleving, maar dat ze daarnaast een uitstekende manier zijn om de legitimiteit van een burgerforum te verhogen, omdat ze de brede Nederlandse bevolking de kans geven om input te geven. Jacobs wijst op IJsland waar een combinatie van een burgerforum met online tools werd gebruikt om te zorgen voor een proces dat breed gedragen wordt.  

5) Een PWE hakt geen knopen door, een burgerforum wel 

Een PWE beschrijft de voorkeuren, waarden en zorgen van verschillende groepen burgers. Dit levert voor politici informatie op over de beleidsopties die wel en niet wenselijk worden gevonden door burgers en waarom dit het geval is. De onderzoekers stellen daarbij (gemeenschappelijke) waarden vast en hoe deze waarden volgens burgers moeten worden vertaald in beleid. Maar de onderzoekers hakken geen knopen door voor beleidsmakers. Een sterk punt van een burgerforum is dat knopen kunnen worden doorgehakt waar politici dit niet lukt. Burgers luisteren naar elkaars meningen en proberen (mede op basis van de uitkomsten van de PWE) tot overeenstemming te komen. Een goed voorbeeld zijn de Ierse burgerforum over het homohuwelijk en abortus. Langs de gebruikelijke politieke weg kon er geen oplossing worden gevonden omdat politici geen stap wilden nemen uit angst voor gezichtsverlies. Een burgerforum zorgde hier voor een doorbraak. 

6) De PWE zorgt ervoor dat beleidsmakers alvast kunnen nadenken hoe de input van burgers kan worden gebruikt nog voordat de aanbevelingen van het burgerforum bekend zijn

Een risico van participatietrajecten in het algemeen en burgerfora in het bijzonder is dat er uiteindelijk niets met de uitkomsten wordt gedaan door de politiek en beleidsmakers. De teleurstelling is dan groot. Leden van het burgerforum hebben veel tijd geïnvesteerd om aanbevelingen te formuleren en ze hebben het gevoel dat dit voor niets is geweest. Een logische verklaring dat dit toch nog gebeurt is dat beleidsmakers de tijd nodig hebben om na te denken over hoe aanbevelingen van burgerfora kunnen worden verwerkt in beleid. Als er onvoldoende urgentie is, of een onverwachte ontwikkeling (een crisis of verkiezingen), dan kan de opvolging van de aanbeveling van het burgerforum verwateren. Het voordeel van een voorbereidende PWE is dat het eindrapport al een aantal concrete eindresultaten van burgerinput oplevert nog voordat de uitkomsten van het burgerforum bekend zijn. Dit stelt beleidsmakers in staat om al in een vroeg stadium na te denken over eventuele beleidsaanpassingen die zouden kunnen volgen uit het burgerforum.

Literatuur 

Boogaard, G & Michels, A. (2016). G1000. Ervaringen met burgerfora. Den Haag: Boom Bestuurskunde. 

Den Ridder, J., Fiselier, T., van Ham, C., 2021. Draagvlak voor het burgerforum. Een verkenning van de Nederlandse publieke opinie. Radboud Universiteit Nijmegen.

Hajer, M. (2011). The Energetic Society. In search of a governance philosophy for a clean economy. PBL Netherlands Environmental Assessment Agency. https://www.pbl.nl/sites/default/files/downloads/Energetic_society_WEB.pdf 

Jacobs, K. (2017). Referenda en andere institutionele hervormingen. In: Van der Meer, T., Van der Kolk, H. en Rekker, R. (red.) Aanhoudend wisselvallig. Nationaal Kiezersonderzoek 2017. https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/256288/aanhoudend-wisselvallig-nko-2017.pdf.

Jacobs, K. (2021). Hoe waarborg je representativiteit en inclusiviteit bij het inrichten van een burgerforum. Essay in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken.  

Jacquet, Vincent (2017). Explaining non-participation in deliberative mini-publics. European Journal of 

Political Research 563: 640–59.